Dla polityki klimatycznej i globalnego zrównoważonego rozwoju rok 2015 miał być rokiem szczególnym. Wbrew obawom uzgodniono 17 nowych globalnych celów zrównoważonego rozwoju oraz nowe porozumienie klimatyczne. Barbara Unmüßig analizuje oba dokumenty z perspektywy społecznej i ekologicznej.
Dla polityki klimatycznej i globalnego zrównoważonego rozwoju rok 2015 miał być rokiem szczególnym. Wbrew obawom po długotrwałych, wielostronnych negocjacjach społeczność międzynarodowa rzeczywiście uzgodniła w Paryżu 17 nowych globalnych celów zrównoważonego rozwoju – UN-Sustainable Development Goals (SDGs) – oraz nowe porozumienie klimatyczne. To sukces dyplomatyczny, zwłaszcza dla ONZ – organizacji, która nie może pochwalić się zbyt wieloma sukcesami. Oba dokumenty, choć o różnej mocy wiążącej, są ważnym sygnałem, że ONZ potrafi jeszcze być skuteczna w wielostronnych negocjacjach, i to w świecie państw, które z punktu widzenia polityki mocarstwowej znajdują się w fazie totalnego przełomu i doświadczają głębokich kryzysów społecznych, ekonomicznych i ekologicznych oraz wojen.
Co nowego znajduje się w tych porozumieniach?
Paryskie porozumienie klimatyczne oraz cele zrównoważonego rozwoju mają charakter uniwersalny. Oznacza to, że odpowiedzialność za ich realizację spoczywa na rządach wszystkich państw. W procesie negocjacji klimatycznych, prowadzonych na forum ONZ, nigdy wcześniej nie udało się tego osiągnąć. Protokół z Kioto z 1977 r. nakładał obowiązek redukcji emisji gazów cieplarnianych wyłącznie na państwa uprzemysłowione. Obecnie za wkład w ochronę klimatu odpowiadają wszystkie kraje, nawet jeśli odbywa się to na zasadzie dobrowolności. Już na szczycie klimatycznym w Durbanie w 2011 r. uzgodniono w protokole post-Kioto, że nowe porozumienie ma zobowiązywać do działania wszystkie państwa. Udało się to teraz osiągnąć w Paryżu. Podział na kraje uprzemysłowione i rozwijające się jest już nieaktualny. To, że pertraktacje w sprawie nowego porozumienia klimatycznego nie zakończyły się klęską, zawdzięczamy w dużej mierze ustępstwom państw z grupy G77 i Chin; mimo iż kraje uprzemysłowione znacznie zwiększyły emisję CO2 od czasu rozpoczęcia negocjacji klimatycznych (w 1989 r.), to ostatecznie dały dobry przykład. W czasie negocjacji dla krajów rozwijających się bardzo ważne było to, by nie znosić całkowicie obowiązującej w polityce ochrony środowiska od światowego szczytu w 1992 r. w Rio de Janeiro „zasady wspólnej, ale zróżnicowanej odpowiedzialności i odpowiednich możliwości” (common but differentiated responsibility and capability), stanowiącej kategorię centralną, gwarantującą uczciwe i sprawiedliwe traktowanie. Zachowanie tej reguły było istotne przede wszystkim ze względu na transfer środków finansowych i technologicznego know-how, oferowany przez kraje uprzemysłowione.
Nowe w porozumieniu paryskim jest również odejście od globalnych celów redukcji emisji, zakładających wertykalne dzielenie obowiązków w oparciu o zasady sprawiedliwości i potrzeby związane ze zmianami klimatycznymi. Pojawiły się narodowe strategie dla klimatu i cele redukcji emisji, przedstawione przez 186 państw, które razem, o czym wszyscy wiedzą, składają się na wzrost globalnej temperatury o 3°C. Pogodzono się z tym, że na takim indywidualnym podejściu ucierpią uczciwość i porównywalność (Co i jak należy dostarczyć? Jakie będą obowiązki w zakresie sprawozdawczości? Kto skontroluje implementację?), ponieważ wcześniejsze wieloletnie próby określenia globalnych celów redukcji emisji kończyły się blokowaniem negocjacji. Cała nadzieja leży w późniejszej optymalizacji i przyjęciu dodatkowych regulacji, jeśli – jak uzgodniono – średnie globalne ocieplenie ma zostać utrzymane na poziomie poniżej 2°C. W uzgodnionych zasadach przejrzystości wiele szczegółów pozostaje otwartych i wymaga dopracowania. Dobrze, że po raz pierwszy – w 2023 r. – zostanie przeprowadzona kontrola tego, co osiągnięto w skali świata („Global stock take”). Poza tym Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu ma przedstawić nowy raport na temat skutków globalnego ocieplenia o 1,5°C oraz związanej z nim ścieżki emisji gzów cieplarnianych. Publikacja raportu zbiegnie się w czasie z pierwszą kontrolą realizacji krajowych celów w zakresie ochrony klimatu w 2018 r. Stwarza to przynajmniej możliwości optymalizacji. Osoby badające zmiany klimatu oraz społeczeństwo obywatelskie będą w stanie wywierać większą presję na rządy i przedsiębiorstwa, by szybciej zmieniały one swoją politykę klimatyczną.
Cele zrównoważonego rozwoju (SDGs), uchwalone jesienią 2015 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ, nie mają takiej samej mocy wiążącej w świetle prawa międzynarodowego, co porozumienie klimatyczne. Stanowią one jednak centralny punkt odniesienia dla tak zwanej Agendy 2030, która ma zawiadywać międzynarodową polityką ochrony środowiska i rozwoju. 17 celów głównych i 169 pośrednich to jednak w wielu przypadkach zamierzenia niejasne i niewystarczająco ambitne. Wiele globalnych problemów związanych z ochroną środowiska, takich jak zanieczyszczenie mórz i ziemi tworzywami sztucznymi, nie zostało uwzględnionych, chociaż jak do tej pory brakuje w tym zakresie wielostronnych porozumień i celów. Rozczarowali się ci, którzy oczekiwali harmonogramu likwidacji subwencji przyczyniających się do szkód środowiskowych i społecznych. W wyżej wspomnianych celach nie ma niczego również na ten temat. Okaże się, czy Agenda 2030 zostanie zaakceptowana jako główne założenie ramowe, stanowiące miernik politycznych i ekonomicznych decyzji rządów. Aby zrealizować cele Agendy 2030, wdrożono już na całym świecie rządowe i pozarządowe procedury i inicjatywy. Kluczowe będzie to, czy decyzje finansowe, handlowe, inwestycyjne i infrastrukturalne rządów okażą się kompatybilne z paryskim porozumieniem klimatycznym i SDGs, czy też przeciwnie – będą z nimi sprzeczne. Na tej kwestii powinny koncentrować się kampanie i inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza w kontekście dwu- i wielostronnych umów handlowych czy przyszłego szczytu G20 (w 2017 r. w Niemczech).
Nowym zjawiskiem – inaczej niż w przypadku milenijnych celów rozwoju (Millennium Development Goals) – jest to, że SDGs mają charakter uniwersalny i będą realizowane przez kraje uprzemysłowione również na własnym podwórku. I w tym przypadku do działania zobowiązują się wszystkie rządy. Niektórzy dopatrują się w tym zmiany paradygmatu, która miałaby polegać na uznaniu, że wszystkie rządy ponoszą odpowiedzialność i muszą tworzyć politykę, która zatrzyma zmiany klimatu, będzie szanować ograniczenia naszej planety, a także zredukuje ubóstwo i nierówności społeczne. Wdrażanie SDGs przez państwa członkowskie OECD będzie czymś w rodzaju papierka lakmusowego dla wiarygodności państw uprzemysłowionych i pokaże, czy naprawdę będą one poważnie traktować to uniwersalne zadanie w kontekście ogólnokrajowej polityki zrównoważonego rozwoju, czy też (na co się niestety zanosi) będą spychać te cele w obszar odpowiedzialności polityki rozwoju. Konsekwentne wycofywanie się z masowej hodowli zwierząt czy wydobycia i spalania węgla (żeby wymienić tylko dwa przykłady) stanowiłoby kluczowe projekty, dzięki którym kraje uprzemysłowione mogłyby uzyskać wiarygodność w związku z realizacją ustaleń zawartych w paryskim porozumieniu klimatycznym i SDGs.
Dawna zasada globalnej polityki ochrony środowiska – polegająca na „wspólnej, ale zróżnicowanej odpowiedzialności i odpowiednich możliwościach” – słusznie znajduje nadal odzwierciedlenie w tekstach nowych porozumień. To bowiem kraje uprzemysłowione – zarówno w przeszłości, jak i obecnie – odpowiadają w największym stopniu za wszelkiego rodzaju emisje (gazy cieplarniane, śmieci) i ogromne straty w zakresie biologicznej różnorodności. To właśnie w tych państwach zużywa się najwięcej wszelkiego rodzaju zasobów w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Muszą one bezzwłocznie i drastycznie zreformować gospodarki krajowe oraz ograniczyć konsumpcję. Zważywszy na historyczną odpowiedzialność i swój potencjał ekonomiczny państwa uprzemysłowione stać na przejęcie odpowiedzialności za pokrycie kosztów zarówno transformacji, jak i wyrównania szkód, które w wyniku ich bezczynności od dawna dotykają Globalne Południe.
Jednocześnie na obszarze Globalnego Południa drogi rozwoju powinny wreszcie zostać tak zaplanowane, by były kompatybilne z wymogami klimatycznymi oraz, przede wszystkim, społecznie sprawiedliwe. W momencie przejęcia przez wszystkie rządy obowiązków wynikających z SDGs i paryskiego porozumienia klimatycznego rozpoczął się nowy etap w globalnej polityce ochrony środowiska i rozwoju. Żaden rząd nie powinien już unikać odpowiedzialności związanej z poszanowaniem naturalnych ograniczeń naszej planety.
Ambitne (?) cele klimatyczne – czy zawarcie w paryskim porozumieniu klimatycznym postanowienia o ograniczeniu globalnego ocieplenia do 1,5°C to pyrrusowe zwycięstwo?
W związku z oczekiwaniami wobec paryskiego szczytu klimatycznego wszyscy byli zaskoczeni, że w art. 2 ust. 1 lit. a znalazło się następujące postanowienie: „Podjęcie wysiłków zmierzających do ograniczenia wzrostu temperatury w stosunku do okresu przedindustrialnego do 1,5°C”.
Przedstawiciele i przedstawicielki społeczeństwa obywatelskiego i klimatologii zawsze dążyli do osiągnięcia tego celu. Podczas samych negocjacji zwłaszcza kraje najbardziej dotknięte zmianą klimatu i małe państwa wyspiarskie wielokrotnie wskazywały na to, że wartość 1,5°C należy uznać za właściwy próg, którego nie wolno przekroczyć, jeśli mamy uniknąć niebezpieczeństwa. Powołana przez UE i państwa AKP tak zwana „High Ambition Coalition”, dążąca do osiągnięcia ambitnego i prawnie wiążącego porozumienia, odegrała w Paryżu znaczącą rolę w kwestii umieszczenia w tekście przyjętego dokumentu postanowienia o limicie 1,5°C.
Wprowadzenie tego postanowienia okrzyknięto wielkim sukcesem. Kroki, jakie mają prowadzić do osiągnięcia celu, nie zostały jednak jasno określone. Dokument nie jest w żadnym stopniu wiążący. Większość decydentów i decydentek świata polityki i gospodarki zaczyna jednak stopniowo pojmować, że założony cel oznacza nie tylko całkowite i bezpośrednie wycofanie się z paliw kopalnych w energetyce i ciepłownictwie, lecz także zupełnie inną politykę mobilności i rolnictwa. Kontynuacji wzrostu gospodarczego i zużycia zasobów naturalnych nie da się pogodzić z ograniczeniem globalnego ocieplenia do 1,5°C. Coraz istotniejsza staje się kwestia tego, za pomocą jakich instrumentów politycznych i technologicznych można osiągnąć wyznaczony cel. Gotowych scenariuszy nie ma bynajmniej w nadmiarze, a w dyskusji pojawiają się technologie i instrumenty wymagające głębszej refleksji społecznej i politycznej właśnie ze względu na ich skutki społeczne i ekologiczne.
W kwestii ochrony lasów uzgodniono tylko kilka minimalnych standardów. Porozumienie paryskie stawia tutaj np. na instrument REDD+, czyli redukcję emisji wynikających z wylesiania i degradacji lasów, a także na rozwój handlu uprawnieniami do emisji i rynków CO2. Dokładne rozwiązanie kwestii finansowania instrumentu takiego jak REDD+ (poprzez fundusze czy handel uprawnieniami do emisji) jest i pozostanie punktem spornym. Zawarcie w paryskim porozumieniu klimatycznym postanowienia o nowym globalnym mechanizmie rynkowym na rzecz ochrony lasów nie przyniesie w dłuższej perspektywie jednak nic dobrego. Uzgodniono bowiem, że krajowe cele związane z ochroną klimatu mogą zostać osiągnięte poprzez handel tzw. „internationally transferred mitigation outcomes”. Niektóre kraje – jak Nowa Zelandia i Szwajcaria – zawarły taki pomysł w swoich krajowych celach klimatycznych, wychodząc z założenia, że nie osiągną swoich zamierzeń poprzez same tylko krajowe działania polityczne, lecz dopiero przez finansowanie strategii związanych ze zmianami klimatycznymi w innych krajach. Zainteresowanie wielu bogatych krajów, w dużym stopniu odpowiedzialnych za emisję, kieruje się wyraźnie ku krajom rozwijającym się położonym w Ameryce Łacińskiej, Afryce i Azji, bogatym w lasy tropikalne i biomasę. W Paryżu szeroko otwarto wrota dla międzynarodowego handlu zezwoleniami na zanieczyszczanie środowiska. Należy tutaj podkreślić, że coraz bardziej widoczne stają się problemy z realizacją REDD+ – po niemal dziesięciu latach programu „REDD+Readiness” brakuje dowodu na to, że REDD+ jest skutecznym instrumentem zapobiegającym niszczeniu lasów na dużych powierzchniach. Liczne protesty ruchów społecznych i ludności autochtonicznej wymierzone są przeciwko REDD+, ponieważ powoduje on, że lasy stają się operatorami CO2 i przedmiotem mechanizmów rozliczeniowych. Znaczenie, które REDD+ zyskuje w paryskim porozumieniu, współgra z bardzo wątpliwym dążeniem do bilansowania emisji redukcjami.
Nie ulega wątpliwości, że we wdrożeniu ochrony klimatu kluczową rolę mają odegrać mechanizmy rynkowe, a w szczególności handel uprawnieniami do emisji oraz technologie, nawet jeśli nie zostały one szczegółowo opisane. Instrumentów regulacyjnych brak niemal zupełnie – uzgodniono jedynie parę minimalnych standardów.
Cichym bohaterem porozumienia jest tymczasem zbiór postanowień, który zachęca do inwestowania w rynek czystej energii oraz redukcji zanieczyszczeń. W tekście nie znajdziemy wprawdzie słowa „rynek”, ale do niego właśnie odnosi się porozumienie, gdy mowa w nim o jasnych zasadach regulujących „formy współpracy, które obejmują międzynarodowy transfer wyników łagodzenia zmian klimatycznych”. Potwierdzając rolę tego potężnego narzędzia, porozumienie uznaje istniejące już realia – systemy handlu uprawnieniami do emisji funkcjonują w ponad 50 miejscach, zamieszkiwanych przez prawie miliard ludzi” – Nat Keohane im EDF-Blog.
Proponuje się powszechnie, aby wyznaczyć cenę za CO2 i prowadzić handel uprawnieniami do emisji. O polityce klimatycznej myśli się niemal wyłącznie w kategoriach dwutlenku węgla, a węgiel uważany jest za nową walutę XXI wieku. Uniemożliwia to jednak rozważenie innych rozwiązań, zwłaszcza tych mocniej osadzonych w kontekście społeczno-ekonomicznym i społeczno-kulturowym.
Nowe technologie – szansa czy droga na manowce?
W porozumieniu paryskim znalazł się termin emisja zerowa, tudzież emisja zerowa netto. Artykuł 4, dotyczący „celu długoterminowego”, był jednym z fragmentów znajdujących się „w nawiasach kwadratowych”, o który walczono w Paryżu do ostatnich dni. Chodziło przy tym o alternatywne sformułowania, takie jak neutralność klimatyczna, emisja zerowa netto czy dekarbonizacja, które brzmią wprawdzie podobnie, ale istotnie różnią się znaczeniem. Ostatecznie przeforsowano kompromisowe sformułowanie Międzynarodowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC) o jak najszybszym osiągnięciu szczytu emisji gazów cieplarnianych, by „w drugiej połowie stulecia doprowadzić do równowagi między ilością dwutlenku węgla, która jest emitowana przez ludzi, a ilością dwutlenku węgla, która ulega pochłanianiu”.
Sformułowanie to wielu obserwatorów rozumie jako definicję „emisji zerowej netto”. W rzeczywiście idea emisji zerowej netto polega jednak na założeniu, że świat może dalej emitować dwutlenek węgla bez żadnych ograniczeń, jeśli tylko będzie istniała (techniczna) możliwość „zbilansowania” w przyszłości zbyt dużych obecnie emisji. Tak więc zamiast niezwłocznie rozpocząć radykalną redukcję, zgodnie z tą ideą można nadal bezkarnie produkować olbrzymie ilości dwutlenku węgla, a nawet budować nowe elektrownie węglowe, twierdząc jednocześnie, że chroni się klimat. To wszystko jest możliwe dzięki założeniu, że w przyszłości będziemy potrafili wychwytywać z atmosfery duże ilości CO2 i „bezpiecznie” trwale je magazynować, na przykład pod ziemią lub na terenie wyeksploatowanych pól naftowych. Uznaje się, że odpowiedni kierunek wskazują w tym zakresie tzw. „negatywne technologie emisji”. Prawie wszystkie scenariusze Międzynarodowego Zespołu ds. Zmian Klimatu, które z dużym prawdopodobieństwem przewidują utrzymanie wzrostu globalnych średnich temperatur na poziomie poniżej 2°C, opierają się na domyślnym założeniu, że w drugiej połowie stulecia będziemy (musieli) stosować takie rozwiązania.
W przypadku scenariuszy przewidujących utrzymanie wzrostu globalnych średnich temperatur na poziomie poniżej 1,5°C konieczność stosowania tego typu technologii wzrasta wielokrotnie. Najważniejsza z nich to BECCS (Bioenergy with Carbon Capture and Storage). Koncepcja ta opiera się na wielkopowierzchniowych uprawach biomasy, która gromadziłaby znaczne ilości CO2, stanowiąc jednocześnie źródło bioenergii. Następnie biomasa ta byłaby spalana. Proces ten umożliwiałby wychwytywanie dwutlenku węgla i „bezpieczne” magazynowanie go pod ziemią. Szacuje się, że tego typu uprawy musiałaby zajmować co roku powierzchnię wielkości Indii lub nawet dwukrotności obecnych światowych użytków rolnych. Nie jest to jeszcze „polityka realna”, ale stanowi ona już element scenariuszy, omawianych i badanych przez środowiska naukowe. BECCS stwarza zagrożenie dla kolejnych istotnych zmian w użytkowaniu gruntów rolnych, co stawia pod znakiem zapytania globalne bezpieczeństwo żywnościowe i narusza naturalne ograniczenia naszej planety (niosąc niebezpieczeństwo dla bioróżnorodności, zasobów słodkiej wody, obiegu azotu itd.). Głośny apel obrońców i obrończyń klimatu o stosowanie technologii geoinżynierii, do których zalicza się BECCS, jest po prostu wyrazem rozpaczy i przekonania, że „inaczej nie damy sobie rady”. Świadczy to jednak o bardzo wąskim widzeniu problemu. Jeśli kryzys klimatyczny postrzega się i opisuje wyłącznie jako pewną liczbę ton ekwiwalentu CO2 w atmosferze, to brakuje spojrzenia na alternatywne rozwiązania. Dlaczego Międzynarodowy Zespół ds. Zmian Klimatu nie ma innych scenariuszy, które zakładałyby konsekwentne wdrożenie na skalę światową praktyk agroekologicznych, znaczne ograniczenie zużycia energii czy konsumpcji mięsa w krajach uprzemysłowionych, zmniejszenie ruchu lotniczego, regionalizację światowego handlu – krótko mówiąc, zmianę naszego sposobu produkcji i konsumpcji? Rozwiązań, które ograniczałyby wzrost temperatury i jednocześnie zapewniały miliony miejsc pracy, także na Globalnym Południu, co zapobiegałoby migracji.
Ze względu na praktyczne trudności związane z technologiami, które – tak jak BECCS – koncentrują się na wychwytywaniu i gromadzeniu CO2 i tym samym przedłużają istnienie modelu gospodarki opartej na nieodnawialnych źródłach energii (a w dodatku są nierentowne), istnieje realne zagrożenie, że w niezbyt długim czasie będziemy rozmawiać o całkiem innych technologiach geoinżynieryjnych. Chodzi o technologie zarządzania promieniowaniem słonecznym, które polegają na zmienianiu naturalnego oświetlenia Ziemi promieniami słonecznymi, np. poprzez wybuchy sztucznych wulkanów lub zwierciadła umieszczone w przestrzeni kosmicznej. Obecnie w ramach Konwencji o różnorodności biologicznej ONZ (UNCBD) istnieje moratorium na wszelkiego rodzaju technologie geoinżynieryjne (w tym również BECCS). Po przyjęciu paryskiego porozumienia klimatycznego należy się jednak obawiać wzrostu nacisków politycznych na to, by złagodzić to podejście.
Ponieważ wspólnota międzynarodowa podczas podejmowania decyzji jest skazana na opinię Międzynarodowego Zespołu ds. Klimatu, pozostaje niesmak wobec „ambitnych celów” zawartych w paryskim porozumieniu klimatycznym. Wskazany jest sceptycyzm, a nawet wzmożona czujność. Czy przy pomocy hasła o ograniczeniu globalnego ocieplenia do 1,5°C nie wprowadza się na salony technologii, które pod płaszczykiem zwalczania katastrofy klimatycznej prezentują rozwiązania mogące zaostrzyć inne kryzysy ekologiczne i sprzyjać wstrząsom społecznym? We wstępie do „Carbon metrics” Wolfgang Sachs pisze: „Dominujący dyskurs w debacie na temat powstrzymania katastrofy klimatycznej prowadzi nas na manowce. Niektóre rozwiązania mogą wręcz pogorszyć sytuację. Styl myślenia, proponowany nam w celu rozwiązania problemów, może prowadzić do jeszcze większego spustoszenia. Posłużę się porównaniem „klimatycznym” – grozi nam to, że z deszczu trafimy pod rynnę”.
Brzmi to obiecująco, że wszystkie strony zobowiązują się do 2020 roku opracować i przedłożyć długoterminowe (w dokumencie końcowym zdefiniowano tę perspektywę jako „połowa stulecia”) strategie rozwoju w celu osiągnięcia niższych emisji gazów cieplarnianych (artykuł 4 paryskiego porozumienia). Stwarza to szansę na prawdziwą transformację społeczno-ekologiczną, dającą pierwszeństwo technologiom i koncepcjom politycznym, które są akceptowalne społecznie i ekologicznie, takim jak energia odnawialna i zrównoważone rolnictwo. Potrzeba demokratycznych procesów negocjacyjnych, aby uzgodnić sposoby przeprowadzenia transformacji, które pomogą zapobiec tworzeniu niewłaściwych i niedopracowanych rozwiązań technicznych oraz uniknąć dróg, które prowadzą na technologiczne manowce. Wymaga to jednak istnienia niezależnych mediów i społeczeństwa obywatelskiego, a także parlamentów posiadających legitymację demokratyczną.
Niniejszy artykuł jest w niewielkim stopniu zmodyfikowanym fragmentem książki „Unter 2 Grad? Was der Weltklimavertrag wirklich bringt“ („Poniżej dwóch stopni? Rzeczywiste konsekwencje światowego porozumienia klimatycznego”), która ukazała się w Nowym Jorku w dniu podpisania paryskiego porozumienia klimatycznego. W publikacji 30 ekspertek i ekspertów analizuje porozumienie i jego skuteczność w przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym.
